Δόμηση εκτός σχεδίου ή εκτός λογικής;

Η ανάγκη απαγόρευσης της εκτός σχεδίου δόμησης για την αποφυγή καταστροφής και διαρκούς υποβάθμισης του περιβάλλοντος

Άρθρο του Σπύρου Νικολάου, Επ. Συμβούλου Επικρατείας - Δικηγόρου, δημοσιευμένο στο περιοδικό "η φύση" τεύχος 121, Απρίλιος-Ιούνιος 2008.

Στο πλέγμα των συνθηκών που διαμορφώθηκαν στο δεύτερο μισό του εικοστού αιώνα, και έχοντας ως πρότυπο τις προηγηθείσες νομοθετικές ρυθμίσεις των δυτικοευρωπαϊκών χωρών, το Ελληνικό Σύνταγμα του 1975 προέβη στην ρητή διακήρυξη αρχών και θέσπιση συγκεκριμένων βασικών επιταγών για την λήψη μέτρων προστασίας του περιβάλλοντος και για την χωροταξική οργάνωση της χώρας και την ανάπτυξη ή επέκταση των πόλεων και των οικιστικών περιοχών εν γένει.

Το άρθρο 24, όπως τελικά ψηφίστηκε από την Ολομέλεια της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής, περιέλαβε σειρά ολόκληρη απαγορεύσεων και υποχρεώσεων, απευθυνομένων τόσο στο κράτος όσο και στους πολίτες, σχετικά με την πολεοδομική οργάνωση και ανάπτυξη. Όμως, η Πολιτεία αρνείται να προβεί σε χωροταξικό σχεδιασμό επί τριάντα και πλέον χρόνια μετά την θέσπιση των παραπάνω συνταγματικών διατάξεων και ουσιαστικά ματαίωσε την εφαρμογή των διατάξεων του βασικού πολεοδομικού νόμου 947/1979 που ψηφίστηκε για την εκτέλεσή τους. Αυτό έγινε τόσο από αδράνεια της Διοίκησης, όσο και με τις μεταβολές που επέφερε ο Ν. 1337/1983 με παράλληλη διαδοχική εισαγωγή σειράς αποσπασματικών και περιστασιακών ρυθμίσεων, οι οποίες εξυπηρετούσαν πολύ περισσότερο την αποδοχή και νομιμοποίηση de facto δημιουργηθεισών καταστάσεων, παρά την ορθολογική και βάσει πολεοδομικών και περιβαλλοντικών κριτηρίων διαμόρφωση νέων οικιστικών περιοχών, ή την αναμόρφωση και επέκταση των ήδη υφισταμένων. Έτσι τροφοδοτήθηκε η, ήδη αρξαμένη από την δεκαετία του 1970 και συνεχώς επιτεινόμενη και επεκτεινόμενη, εκτός σχεδίου δόμηση, η οποία έκτοτε προσέλαβε γιγαντιαίες διαστάσεις και υποδιαιρείται σε δύο μεγάλες κατηγορίες: α) Την απροκάλυπτη αυθαίρετη δόμηση, και β) Την δόμηση στα πλαίσια υποτυπωδών και περιστασιακών ρυθμίσεων και ειδικών ή αποσπασματικών παρεμβάσεων, που δεν ανταποκρίνονται στις συνταγματικές επιταγές του ορθολογικού χωροταξικού σχεδιασμού, με κυρίαρχη πρακτική την μαζική ή ατομική νομιμοποίηση αυθαιρέτων ή την θέσπιση «ευεργετικών» εξαιρέσεων και αποκλίσεων.

Πρόκειται ουσιαστικώς για νομιμοφανή αυθαίρετη δόμηση, αφού οι επιβαλλόμενες «δεσμεύσεις» και «ειδικές ρυθμίσεις» δεν ανταποκρίνονται στις συνταγματικές προϋποθέσεις πολεοδομικού σχεδιασμού και δημιουργίας οικιστικών περιοχών. Έτσι, πέρα από την αναγνώριση των οικισμών προ του 1923, που παρέμειναν χωρίς εγκεκριμένο σχέδιο πόλεως και των οποίων τα όρια παρουσιάζουν ιδιαίτερη ελαστικότητα και προσαρμοστικότητα στις δομικές ορέξεις των πλησιοχώρων ιδιοκτητών, έχουν εισαχθεί :

α) Ειδικές ρυθμίσεις για την δόμηση οικισμών μέχρι 500 και μέχρι 2.000 κατοίκων (Π.Δ. της 6/23.12.1982, Π.Δ. της 24.4/3.5.1985, Π.Δ. της 20/30.8.1985).

β) Γενικοί όροι δόμησης για τα ακίνητα, που βρίσκονται εκτός σχεδίων πόλεως και εκτός των νομίμως υφισταμένων προ του 1923 οικισμών (και προφανώς εκτός άλλων περιοχών για τις οποίες ισχύουν ιδιαίτερες ρυθμίσεις), εφ’ όσον δεν τελούν υπό καθεστώς απόλυτης απαγόρευσης (Π.Δ. της 6/17.10.1978, Π.Δ. της 24/31.5.1985, άρθρο 10 του Ν. 3212/2003). Πρόκειται για την γενικευμένη αποδοχή και καθιέρωση της εκτός σχεδίου δόμησης, με βάση την ύπαρξη γηπέδου έκτασης 4 στρεμμάτων, με πρόσωπο ακόμα και σε μονοπάτια και την πρόβλεψη «παρεκκλίσεων» για την δόμηση σε γήπεδα 2.000 τ.μ. και σε ορισμένες περιπτώσεις μέχρι και 750 τ.μ.

γ) Πολεοδόμηση περιοχών με ειδικές ρυθμίσεις (ΠΕΡΠΟ), με εκπόνηση ειδικών χωροταξικών μελετών και Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ), καθώς και περιοχές β΄ κατοικίας. Στο τελευταίο αυτό καθεστώς υπήχθησαν τεράστιες εκτάσεις, με στόχο την διαμόρφωση υποτιθεμένων εξοχικών οικιστικών συνόλων νανώδους ιδιοκτησίας και πυκνής δόμησης, όπως η περιοχή Μαρκοπούλου-Πόρτο Ράφτη, όπου ο τεμαχισμός των ιδιοκτησιών φθάνει στα 500 και 250 τ. μέτρα.

δ) Αποκορύφωμα της επινοητικότητας του έλληνα νομοθέτη για τη διευκόλυνση της πρακτικής της εκτός σχεδίου δόμησης, είναι το άρθρο 29 παρ. 2 του Ν. 1577/1985, που θέσπισε την δυνατότητα δόμησης στα λεγόμενα «ανοικτά οικοδομικά τετράγωνα», δηλαδή στα ακίνητα, που έχουν πρόσωπο στον δρόμο μέχρι του οποίου εξικνείται το σχέδιο πόλεως (από την απέναντι προς το τελευταίο πλευρά), και τα οποία μπορούν να οικοδομηθούν με τα ελάχιστα όρια δόμησης που ισχύουν για τα απέναντι οικόπεδα που είναι εντός σχεδίου. Μόλις τα οικόπεδα αυτά κτιστούν κατά τον τρόπο αυτόν, οι ιδιοκτήτες τους ζητούν την ένταξή τους στο σχέδιο, οπότε η φάρσα της εξομοίωσης των όρων δόμησης επαναλαμβάνεται για τα πίσω από αυτά ακίνητα τα οποία ήδη «βλέπουν» προς την απέναντι εντός σχεδίου περιοχή.

Το Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας (Σ.Ε.) με την υπ’ αριθ. 768/1998 απόφασή του είχε κρίνει την μεθόδευση αυτή της εξομοίωσης των όρων δόμησης μεταξύ οικοπέδων εντός σχεδίου και γηπέδων εκτός σχεδίου αντισυνταγματική, όμως η Ολομέλεια του Σ.Ε. (με ισχυρή μειοψηφία) έκρινε τον τρόπο αυτόν δόμησης γηπέδων εκτός σχεδίου συνταγματικό (Σ.Ε. 975/2000) Η πρακτική του συστήματος αυτού έφθασε να εφαρμόζεται από τις Πολεοδομικές Αρχές ακόμα και αν οι απέναντι του σχεδίου πόλεως εκτάσεις είναι δασικές (π.χ. στον Άγιο Ιωάννη Καρέα και στο Διόνυσο).

Όλες αυτές οι ειδικές ρυθμίσεις, εμφανίζονται ως περιοριστικές της κατ’ αρχήν δυνατότητας και των γενικών προϋποθέσεων δόμησης όλων των χώρων που βρίσκονται εκτός του σύμφωνου με τις συνταγματικές απαιτήσεις ορθολογικού και προκαθορισμένου πολεοδομικού σχεδιασμού. Στην ουσία τους όμως αποτελούν νομιμοφανείς μεθοδεύσεις της άναρχης δόμησης και συμβάλλουν στην δημιουργία πολεοδομικού χάους, με συνέπεια την αδυναμία ή την εκ των προτέρων δέσμευση κάθε μελλοντικού ορθολογικού χωροταξικού σχεδιασμού σε εθνικό ή σε περιφερειακό επίπεδο (Βλ. σχετικά την μειοψηφία στην Σ.Ε. 696/1986, παρακάτω). Εξ άλλου, η πολυπλοκότητα των ρυθμίσεων καθιστά την παρερμηνεία και την καταστρατήγηση των σχετικών διατάξεων ιδιαίτερα ανεπτυγμένη πρακτική κατά τη χορήγηση των οικοδομικών αδειών, μικρό ποσοστό των οποίων φθάνει κάτω από το πρίσμα του δικαστικού ελέγχου του ΣτΕ και των Διοικητικών Εφετείων, στα οποία έχει περιέλθει η εκδίκαση των αντιστοίχων διαφορών.

Το φαινόμενο της άναρχης και αυθαίρετης δόμησης στις εκτός του κανονικού πολεοδομικού σχεδιασμού εκτάσεις, δηλαδή έξω από τις περιοχές με σχέδιο πόλεως του Ν.Δ. της 17.7/16.8.1923 και σε περιοχές έξω από τα Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια και τις Πολεοδομικές Μελέτες του Ν. 1337/1983, ή τις προς πολεοδόμηση περιοχές των Γ.Π.Σ. του Ν. 2508/1997, μπορεί να αντιμετωπισθεί μόνο με την γενίκευση του θεσμού και αυστηρή τήρηση του περιεχομένου των χρήσεων γης και την απόλυτη απαγόρευση της εκτός σχεδίου δόμησης, καθώς και της δόμησης σε εκτάσεις στις οποίες οι θεσπιζόμενες χρήσεις είναι ασύμβατες είτε με την οικιστική δόμηση γενικά είτε με ορισμένες κατηγορίες της. Αναγκαίο συμπλήρωμα αυτής της γενικής αντιμετώπισης του πολεοδομικού σχεδιασμού και του επιτρεπτού της δόμησης είναι η αυστηρή αντιμετώπιση των αυθαιρέτων κατασκευών και η αδυναμία νομιμοποιήσεώς τους. Είναι προφανές ότι, αν δεχτούμε πως ο καθορισμός των χρήσεων γης έχει συνταγματική βάση και επιβάλλεται ως προαπαιτούμενο κάθε δυνατότητας δόμησης (όταν και όπου η δόμηση για οικιστικούς σκοπούς είναι συμβατή και αντιστοιχεί προς το περιεχόμενο ορισμένης χρήσεως γης), η δόμηση σε χώρους όπου δεν έχουν καθορισθεί αντίστοιχες χρήσεις γης είναι ανεπίτρεπτη.

Η αποδοχή του παραπάνω συμπεράσματος δεν σημαίνει ούτε την απαγόρευση καθιέρωσης μικτών χρήσεων γης αναλόγως τις ιδιομορφίας και των αναγκών της καθεμιάς οικιστικής περιοχής, ούτε την απόλυτη απαγόρευση μεταβολής των θεσπισμένων ήδη ή επικρατουσών σε ορισμένη περιοχή χρήσεων. Αρκεί η εκάστοτε μεταβολή να ανταποκρίνεται σε αντικειμενικά πολεοδομικά κριτήρια και να τοποθετείται στο πλαίσιο του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού με τις εγγυήσεις του προσήκοντος προκαταρκτικού περιβαλλοντικού ελέγχου.

Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, έχει αναγάγει τον καθορισμό ή την τροποποίηση των χρήσεων γης σε ουσιώδες στοιχείο του πολεοδομικού σχεδιασμού από το οποίο εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό η ποιότητα ζωής των κατοίκων και η διατήρηση των φυσικών πόρων (Βλ. Σ.Ε. 1027/1999, Πρ. Επεξ. 212/1999, 3756/2000, Σ.Ε. 451/2003, 1528/2003, 123/2007, 965/2007) και έχει επεκτείνει σε όλη την επικράτεια το κυρωτικό σύστημα του νόμου για τις παραβιάσεις των θεσμοθετημένων χρήσεων (Σ.Ε. 2937/1998, 1057/2000, 879/2004). Εξ άλλου, με σειρά αποφάσεων έχει διακηρύξει ότι, με τις διατάξεις του άρθρου 24, απευθύνονται δεσμευτικές επιταγές στον κοινό νομοθέτη (Βουλή και Διοίκηση που εκδίδει κανονιστικές πράξεις), όπως ρυθμίζει την χωροταξική ανάπτυξη και πολεοδομική διαμόρφωση της Χώρας, με βάση τον ορθολογικό σχεδιασμό, υπαγορευόμενο από αντικειμενικά πολεοδομικά κριτήρια, σύμφωνα με την ιδιομορφία, την φυσιογνωμία και της ανάγκης της κάθε περιοχής (Βλ. Σ.Ε. 3236/1995, 550/1999, 3144/2004).

Ιδιαίτερα με την Σ.Ε. 2690/1994 διακηρύχθηκε ότι η Πολιτεία «...οφείλει να θεσπίζει τις αναγκαίες ρυθμίσεις, ώστε σε κάθε περίπτωση η ίδρυση, η επέκταση και η διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών να χωρεί στο πλαίσιο ευρύτερης σχεδίασης και προγραμματισμού και να διέπεται από κανόνες, με τους οποίους αποσκοπείται η διασφάλιση της αισθητικής και της λειτουργικότητας των οικιστικών συνόλων και γενικώτερα η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος…». Η αυτόθροη λογική συνέπεια των παραδοχών αυτών είναι ότι για να οικοδομηθεί οποιοδήποτε ακίνητο σε οποιαδήποτε περιοχή πρέπει να υπάρχουν αφ’ ενός μεν θεσμοθετημένοι όροι δόμησης για την συγκεκριμένη αυτή περιοχή, που να ανταποκρίνονται στις επιτρεπόμενες σ’ αυτήν χρήσεις γης, και αφ’ ετέρου υπαγωγή της εν λόγω περιοχής στον ευρύτερο χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, με προσδιορισμό των δυναμένων να οικοδομηθούν εκτάσεων και των λοιπών κοινοχρήστων ή για κοινωφελείς σκοπούς και έργα υποδομής χώρων και των επιτρεπομένων στα διάφορα τμήματα της περιοχής χρήσεων.

Το Συμβούλιο Επικρατείας ευρισκόμενο προ μιας παγίας πρακτικής ειδικών ρυθμίσεων της εκτός σχεδίου δόμησης, απέφυγε να καταλήξει, και δη εγκαίρως, στην συναγωγή των ως άνω λογικώς συνακτέων συμπερασμάτων εκ της συνταγματικής καινοτομίας του 1975 στον χώρο της προστασίας του περιβάλλοντος και του πολεοδομικού σχεδιασμού, περιορισθέν να επισημαίνει τον κατ’ αρχήν απαγγελόμενο νομοθετικό διαχωρισμό της εδαφικής επιφανείας της Χώρας σε περιοχές που περιλαμβάνονται σε σχέδιο πόλεως και επομένως προορίζονται για οικιστική ανάπτυξη και αφ’ ετέρου σε περιοχές που δεν έχουν προορισμό την δόμηση αλλά την γεωργική, κτηνοτροφική και δασοπονική εκμετάλλευση, καθώς και την αναψυχή του κοινού (Σ.Ε. 3135/2002, 534/2003). Συνέπεια της έλλειψης συνταγματικής βάσης του εν λόγω διαχωρισμού ήταν η αποδοχή των ειδικών όρων δόμησης για διάφορες περιοχές εκτός σχεδίου, αλλά και η υιοθέτηση της πρόβλεψης γενικών όρων για κάθε δόμηση σε χώρους στους οποίους δεν έχει θεσπιστεί ρητή απαγόρευση ή για τους οποίους δεν υφίστανται ειδικές ρυθμίσεις δόμησης. Καθιερώθηκε δηλαδή το τεκμήριο του επιτρεπτού της δόμησης σε όλες τις περιοχές για τις οποίες δεν θεσπίζεται ρητώς αντίθετη απαγόρευση.

Ειδικώτερα, με την Σ.Ε. 696/1986, έγινε ρητώς αποδεκτό ότι οι συνταγματικές επιταγές του άρθρου 24 δεν αποκλείουν όπως, μέχρι της καταρτίσεως του γενικού χωραταξικού σχεδιασμού της Χώρας ή των επί μέρους κατά περιοχές χωροταξικών σχεδίων, θεσπίζονται όροι δόμησης σε περιοχές εκτός σχεδίων πόλεως, όταν «ο καθορισμός αυτός κρίνεται εν όψει ειδικών ή τοπικών συνθηκών απαραίτητος». Προς την άποψη αυτή, που μετέθετε τον χωροταξικό και γενικώτερο πολεοδομικό σχεδιασμό στο απώτερο μέλλον (πράγμα που συνέβη πρακτικώς μέχρι σήμερα), μειοψήφησε ένα μέλος του Δικαστηρίου, που επεσήμανε ότι η θέσπιση όρων δόμησης προϋποθέτει ότι στην περιοχή αυτή επιτρέπεται κατ’ αρχήν να αναπτυχθεί δομική δραστηριότητα, μη όντος νοητού γενικού κανόνος περί του επιτρεπτού της δόμησης σε οποιοδήποτε χώρο με μόνο περιορισμό την δυνατότητα θέσπισης ειδικών όρων, χωρίς τους οποίους υποτίθεται ότι ο κάθε ιδιοκτήτης θα μπορούσε να κτίσει ό,τι ήθελε. Παρά την αυστηρότητα της νομολογίας σε άλλα ειδικά πολεοδομικά ζητήματα, γενικεύτηκε η πεποίθηση ότι είναι επιτρεπτή η δόμηση παντού όπου δεν απαγορεύεται ρητώς (δάση και δασικές εκτάσεις κλπ.), χωρίς προηγούμενο χωροταξικό σχεδιασμό και καθορισμό των επιτρεπομένων χρήσεων γης, συμβατών με την οικοδομική δραστηριότητα. Οι ειδικές όμως ρυθμίσεις, αντί να επιλύσουν το πρόβλημα, επέτειναν το πολεοδομικό χάος και επέφεραν αλλοίωση της φυσιογνωμίας ευρυτέρων περιοχών της Χώρας.

Έτσι φθάσαμε να βλέπουμε να κτίζονται ολόκληροι οικισμοί στον Παρνασσό και πολυκατοικίες στην Οίτη, η βόρεια ακτή της Πελοποννήσου από την Κόρινθο μέχρι την Πάτρα να έχει μετατραπεί de facto σε μία ενιαία και αδιαίρετη μείζονα οικιστική περιοχή, όπως και η περιοχή της βορειοανατολικής Αττικής, τα νησιά των Κυκλάδων και δη περιοχές τους που έχουν κηρυχθεί ως ιδιαιτέρου φυσικού κάλους να μεταβάλλονται σε πυκνοκατοικημένες συνοικίες, παραλιακές εκτάσεις να είναι υπερφορτωμένες με αυθαίρετα και ως επιστέγασμα αντιμετωπίζουμε την πρακτική αδυναμία του ελέγχου τηρήσεως και αυτών των υποτυπωδών κανονιστικών όρων, που αποτελούν την μοναδική παράμετρο ανάσχεσης της ασύδοτης δόμησης με την μορφή της εκ των υστέρων εξαίρεσης από την κατεδάφιση.

Είναι γεγονός ότι ρητή συνταγματική πρόβλεψη της εν λόγω απαγόρευσης θα είχε επιλύσει το πρόβλημα και θα είχε επιταχύνει τον χωροταξικό σχεδιασμό σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Είναι όμως λάθος να θεωρούμε ότι πρέπει να περιμένουμε τα πάντα από το Σύνταγμα και να γινόμαστε δέσμιοι κακών πρακτικών και συνηθειών του παρελθόντος, που βρίσκονται σε λογική ανακολουθία και σε ασυμβατότητα σκοπών προς τις ισχύουσες συνταγματικές επιταγές. Σε κανένα άλλο ευρωπαϊκό σύνταγμα δεν υπάρχει ρητή πρόβλεψη πάνω στο εξεταζόμενο πρόβλημα. Ο διαχωρισμός όμως των επιτρεπομένων χρήσεων του εδάφους (Land uses, Affectation des sols, Bauliche Nutzungen) είναι σε όλες τις δυτικές χώρες νομοθετικά επιβεβλημένος και τηρείται με απόλυτο σεβασμό. Είναι αδιανόητο να κτίζονται «με τους όρους της εκτός σχεδίου δόμησης» οι πεδιάδες της Καμπανίας ή οι παρόχθιες πλαγιές του Μοζέλλα, ή οι βοσκότοποι της Νορμανδίας. Κανένας δεν διανοείται να δημιουργήσει «οικόπεδα» σε καλλιεργούμενες γεωργικές εκτάσεις ή σε ακίνητα άλλων χρήσεων με μόνη την προϋπόθεση ότι έχουν πρόσωπο σε επαρχιακή κλπ. οδό. Είναι γνωστή η εικόνα που εμφανίζεται στα μάτια μας όταν ταξιδεύουμε από την Βασιλεία στην Ζυρίχη ή πάνω από την νότια Αγγλία, με τα απέραντα λιβάδια, τις εκτεταμένες καλλιέργειες κλπ. Οι δομημένοι χώροι διακρίνονται σαφώς και ξεχωρίζουν από τις υπόλοιπες εκτάσεις που παραμένουν στην φυσική τους κατάσταση. Είναι συνεπώς απολύτως αναγκαίο να επιβληθεί μια για πάντα η απόλυτη απαγόρευση της εκτός σχεδίου πόλεως (ή οικιστικής περιοχής νομίμως θεσμοθετημένης) δόμησης. Διατήρηση της ανοχής της εκτός σχεδίου δόμησης με το υπό ψήφιση νομοσχέδιο του Εθνικού Χωροταξικού Σχεδίου και πρόβλεψη σταδιακής μελλοντικής απαγόρευσής της όλων των εκτός σχεδίου περιοχών της Χώρας σημαίνει οριστική και μη αναστρέψιμη υποβάθμιση του περιβάλλοντος σε πανεθνική κλίμακα.